Ante la inminente aprobación por el Gobierno de los proyectos de ley para la reforma del sector audiovisual

POR UNA REFORMA DEMOCRATICA DE LOS MEDIOS PUBLICOS DE COMUNICACION

UN NUEVO MODELO PARA EL SIGLO XXI:
SERVICIO PÚBLICO DEFINIDO, FINANCIACIÓN ESTABLE, INDEPENDENCIA DE LA GESTIÓN

Las respectivas funciones que en un sistema democrático corresponden a un partido político y a una televisión pública son de naturaleza esencialmente distinta. La primera función de un partido político consiste en intentar convencer a los ciudadanos de que la opción política que representa es la mejor de las opciones posibles. Una televisión pública tiene exactamente la función contraria: no la de influir sobre la opinión en un sentido partidista, no la de decantar las voluntades, o los votos, en un determinado sentido, sino, por el contrario, la de mantener abierto y libre el permanente proceso de formación de la voluntad popular. Siendo ello así, si es un partido político el que dirige o controla una televisión pública, ésta pierde, lisa y llanamente, su razón de ser

José Juan González Encinar, Catedrático de Derecho Constitucional

INTRODUCCION

La huelga del 20-J, la crisis del Prestige y la guerra en Irak, con la consiguiente manipulación informativa a gran escala por parte de los medios públicos controladas por el partido en el gobierno, ha puesto en evidencia para una gran parte de la ciudadanía una verdad hasta ahora denunciada sólo por minorías: en el Estado español los partidos políticos pueden disponer de la radiotelevisión pública para manipular impunemente la información y la opinión de los ciudadanos. Por eso cada gobierno, sea central, autonómico o local, tiene, casi sin excepción, su radiotelevisión, para defender su política y oponerla a la de sus contrincantes. Esa denuncia la confirman los mismos partidos políticos, pero siempre referida a los medios controlados por sus adversarios, y nunca a los controlados por su propio partido. Si nos atenemos a la Constitución, debería ser inadmisible la falta de objetividad, de imparcialidad y de respeto al pluralismo de los medios de comunicación públicos (radios, televisiones y agencia EFE) y debería dar lugar a la protesta y al rechazo de la sociedad, por atentar contra el derecho democrático a una información veraz y rigurosa. Además, el control partidista de la RTV pública determina también la calidad de su programación y el modelo de empresa. Por su parte, la calidad de la información de la agencia estatal EFE afecta en cascada a la casi totalidad de medios y su manipulación partidista intoxica igualmente a todo el sistema comunicativo. Y es que los partidos políticos no son instituciones culturales, y no pueden supeditar a sus intereses a una institución de la trascendencia sociocultural de la radiotelevisión pública, ni a la cuarta agencia informativa del mundo, porque de ellas depende en gran parte la formación de la opinión pública y el futuro de la democracia. Por ello el clamor que desde instancias académicas, profesionales, sindicales y, por fin, ciudadanas, ha ido creciendo en los últimos años para situar a los medios públicos de comunicación fuera de la batalla partidista deben ser atendidos urgentemente por los representantes de la soberanía popular. Es necesario un pacto entre los partidos para que el Estado (gobierno central , autonomías, diputaciones y ayuntamientos) garanticen la existencia de una RTV pública independiente, competitiva, de calidad e imparcial; pero que lo hagan sin ejercer desde ninguno de sus órganos un control político, directo o indirecto, sobre su funcionamiento.
Con ese objetivo, los y las profesionales organizados en la Federación de Sindicatos de Periodistas aportamos el siguiente análisis y las correspondientes propuestas.

SERVICIO PUBLICO: MISION, FUNCIONES Y LEGITIMIDAD

Hasta hace poco existía en España un consenso mínimo en cuanto a la necesidad de mantener alguna forma de radiotelevision pública, al menos hasta la propuesta del gobierno valenciano de privatización de la gestión de Canal 9. Ello quizás fuera consecuencia de diversas resoluciones del Parlamento Europeo y de la Comisión Europea que, con matices distintos (más sensible la segunda a las presiones de los operadores privados) reconocen la legitimidad y la importancia de la radiotelevisión pública para las democracias del continente. Entre ellas, destaca la resolución parlamentaria de noviembre de 1996, conocida como Informe Tongue que avanzaba una serie de funciones de los medios públicos de comunicación, (especialmente de la televisión, dada su carácter de difusión y audiencia masivas y de conformador mayoritario de la opinión pública). Mas allá de informar, educar y entretener, proponía:

-Ofrecer un amplio abanico de programas de calidad de todo género al conjunto de la población, que combinen el desarrollo del espíritu y la diversión popular, incluyendo el conjunto de espectáculos, artes e ideas que constituyen el abanico de la vida cultural, en toda su variedad.
-Reflejar y fomentar las culturas de las naciones y regiones europeas a través de la producción de gran número de obras originales.
-Fomentar el conocimiento de las culturas y etnias no europeas que habitan en el territorio de la Unión, como instrumento transmisor de la idea de convivencia en la diversidad.
-Servir a los intereses de las minorías y dirigirse a todos los grupos de la población
-Garantizar una información imparcial y enteramente independiente, ya se trate de la actualidad o de programas de fondo, capaz de conseguir la confianza del público y de constituir una referencia en el ámbito de la información
-Garantizar el acceso de la población a los acontecimientos de interés general (incluyendo el deporte)

Según la resolución, el proceso de concentración y de convergencia hace más necesaria que nunca la defensa del espacio público como garantía del pluralismo. En diversas consideraciones afirma:
-Las cadenas públicas constituyen un factor clave para el desarrollo de una sociedad de la información para todos, al garantizar que el mayor número posible de ciudadanos se beneficie del potencial que ofrecen las nuevas aplicaciones y los nuevos servicios digitales
-Fomentar la aprobación de una carta común o código de conducta de las cadenas públicas europeas que garantice la ética del servicio público
-Las televisiones públicas deberían incrementar el esfuerzo para independizarse totalmente de los gobiernos

El Protocolo al Tratado de Amsterdam (octubre de 1997), que modifica y actualiza el Tratado de la Unión Europea, recoge y consolida planteamientos anteriores, y determina que el sistema de radiotelevisión pública está directamente relacionado con las necesidades democráticas, sociales y culturales de cada sociedad, así como la necesidad de proteger el pluralismo en los medios de comunicación. Así, la Unión Europea bendice la naturaleza política del servicio público de RTV y basa esta nueva legitimación en el reconocimiento de tres cualidades irrenunciables del servicio público: su estrecha relación con la democracia, su naturaleza sociocultural y su distinción respecto del sistema radiotelevisivo general. Pero establece también condiciones, y en primer lugar la que traspasa a los Estados miembros la competencia de definir de forma metódica (no genérica) las funciones propias de la radiotelevisión pública, y las modalidades de su financiación.

Pero toda esta doctrina europea sobre el servicio público de RTV tiene poca proyección en la realidad que se vive en España. No existe en la mayoría de los casos una definición explícita y detallada de la función del sistema público de RTV, que dé legitimidad a su asunción por parte del Estado (gobierno central, autonomías, diputaciones y ayuntamientos)
El Estatuto de RTV de 1980, la ley que declara la radiotelevisión servicio público esencial, reservando su titularidad al Estado (no se olvide que los terceros canales son concesiones que no modifican la titularidad estatal) no dice para qué y no regula las funciones, ni siquiera, como a veces se cree, en su articulo 4º, según el cual: la actividad de los medios de comunicación social del Estado se inspirará en los siguientes principios:

La objetividad, veracidad e imparcialidad en las informaciones
La separación entre informaciones y opiniones, la identificación de quienes sustentan estas últimas y su libre expresión, con los límites del apartado 4 del art. 20 de la Constitución.
El respeto al pluralismo político, religioso, social, cultural y lingüístico.
El respeto al honor, la fama, la vida privada de las personas y cuantos derechos y libertades reconoce la Constitución.
La protección de la juventud y de la infancia
El respeto de los valores de igualdad recogidos en el art. 14 de la Constitución.

Estos principios, reproducidos en las leyes de creación de los terceros canales de las autonomías, constituyen más un resumen de los valores deontológicos de toda la profesión periodística que una guía de lo que se debe hacer; las funciones de la RTV pública no están reguladas en la ley que aprueba el Estatuto de 1980, sino sólo mencionadas en el preámbulo de la misma:

La radiodifusión y la televisión, configuradas como servicio público esencial, cuya titularidad corresponde al Estado, se concibe como vehículo esencial de información y participación política de los ciudadanos, de formación de la opinión pública, de cooperación con el sistema educativo, de difusión de la cultura española y de sus nacionalidades y regiones, así como medio capital para contribuir a que la libertad y la igualdad sean reales y efectivas, con especial atención a la protección de los marginados y a la no discriminación de la mujer

Pero jurídicamente un preámbulo no es una norma, y por eso, según el Tribunal Constitucional: La televisión está considerada servicio público sin distinción del medio técnico que utilice, ni de los contenidos que transmita. Así se establece en el Estatuto de RTV (Art. 1.2) y en la Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones (art.2.1). Es decir, que en el texto de la Ley no se explica en qué consiste el contenido que se transmite con la técnica que el Estado garantiza, y la Ley declara la RTV servicio público esencial pero sin decir para qué. Existen excepciones, hasta donde sabemos, como la definición de la misión de los medios públicos elaborada por el Consell del Audiovisual de Catalunya (CAC), y los objetivos concretados en el Contrato-Programa de la Corporación Catalana de Radio y Televisión (CCRTV).
Lo peor es que el propio Estatuto de 1980 establece en su articulo 21 que El gobierno podrá fijar periódicamente las obligaciones que se derivan de la naturaleza de servicio público de RTVE y hacerlas cumplir. Eso, añadido a que es el gobierno el que nombra y cesa libremente al director general de RTVE (como en casi todas las RTV autonómicas y locales), que detenta casi todo el poder en los órganos de gestión, determina un sistema de radiotelevisión pública que garantiza el control político por parte del gobierno, y que deja en papel mojado lo definido en el Preámbulo antes citado.

Las funciones de la RTV pública podrían no estar descritas en la Ley del Estatuto de RTV, y pese a ello desarrollar correctamente su labor, si existieran dos condiciones que no se dan en la España actual: una tradición democrática del servicio público, y una cierta independencia frente al poder político. Como no es ése el caso, definir esa misión de servicio público es básico para situar los medios públicos en el contexto de competencia con los audiovisuales privados, especialmente los televisivos, operativos desde 1986. Y no hacerlo, replanteando críticamente su programación y contenidos, no hace sino favorecer indirectamente el desarrollo de la iniciativa privada en el sector. Y demostrado está que el libre mercado no garantiza suficientemente las funciones políticas, sociales y culturales que corresponden a la RTV en las democracias modernas.

FINANCIACION DE ACUERDO A LA MISION

Un proyecto global para la radiotelevisión pública, que defina sus dimensiones en un contexto competitivo con la privada, debe incluir una propuesta de financiación clara y estable. Ese es el sentido de los contratos-programa, que aúnan en su redactado la concreción de la misión y las funciones del servicio público de RTV y las formas de financiación pública que se corresponde con ellas.
Pero la situación en España se caracteriza por la inadecuada forma de financiación de los medios públicos, sobre todo las televisiones, que provoca una deuda que con el paso del tiempo se va acumulando críticamente. Y también por el fracaso de la autofinanciación mediante la publicidad en un contexto competitivo, experimentado por RTVE. A diferencia de la mayoría de países europeos, este es casi el único que no basa la financiación de su RTV pública en un canon o impuesto indirecto, que permite unos medios más potentes. Aquí se acepta como irreversible la continuidad de las dos principales fuentes de financiación: los ingresos comerciales (sobre todo publicitarios) y los provenientes de la consignación a cargo de los presupuestos generales del Estado o de los de las autonomías. Nos hallamos así ante la causa, y la consecuencia, de una programación de tipo comercial que en poco se diferencia de la de las televisiones privadas, y ello se deriva, también, de la citada falta de definición de las funciones del servicio público. Así las cosas, en los debates sobre la financiación casi todos los actores coinciden en que en España no se dan las condiciones políticas para imponer el canon, un nuevo impuesto sobre la población. Y sobre las formas de amortizar o condonar la deuda acumulada por las TV públicas, parece evidente que la única solución pasa por un consenso político que lleve esta operación a los presupuestos generales del Estado (y de las autonomías). Consenso que, por lógica y para ser eficaz, debe englobar también la previa del modelo de radiotelevisión pública y las subsiguientes nuevas formas de gestión y de control que permitan cumplir los compromisos empresariales y de ejecución de la misión de servicio público.

Por otra parte, parecen poco viables las propuestas sobre la doble financiación (pública para los contenidos de carácter público, y privada para los de carácter comercial) y la consiguiente contabilidad analítica, promovidas por diversas televisiones privadas ante la Comisión Europea por supuesta competencia desleal. Quizás por la dificultad de separar, estructural y financieramente, en las actuales condiciones de producción y programación televisiva, los contenidos culturales e informativos de los de entretenimiento, y aplicando el principio de subsidiariedad, la Comisión Europea ha encomendado a cada Estado miembro, junto a la definición del servicio público, las formas de financiación adecuadas al mismo.

Una alternativa realmente pública pasa por definir una programación que sea toda ella de servicio público, rechazando una radiotelevisión pública bonsai que sólo pudiera emitir lo que rechazan las privadas. Y para ese servicio público hacen falta unos medios públicos generalistas y competitivos, de dimensiones adecuadas a su función social, financiados mayoritariamente por los presupuestos, sin renunciar a los ingresos publicitarios.

La concreción de la previa definición de la misión de servicio público es la elaboración de contratos-programa plurianuales que conjuguen objetivos y recursos económicos y garanticen la estabilidad financiera que permita la planificación a largo plazo de las líneas de programación.

FORMAS DE GESTION Y CONTROL DEMOCRATIZADAS

Llegamos así al tercer eje que es condición, como los anteriores, de un proyecto de medios de comunicación públicos con objetivos definidos, financiación pública asegurada, y gestión independiente y libre de hipotecas partidistas para llevar a término su proyecto empresarial.
Si retomamos la situación de nuestras radiotelevisiones públicas, debemos constatar un sistema de control muy dirigista, de control directo por parte de los gobiernos (central, autonómico o local) a través de la designación de la dirección general del ente o corporación, y de participación indirecta de las fuerzas parlamentarias, representados por cuotas políticas en los consejos de administración, que no actúan como tales, sino como segundas comisiones de control parlamentario. Este dirigismo ha dejado también en manos del gobierno central el proceso de desregulación del sector audiovisual, iniciado con las televisiones privadas, seguido por las plataformas digitales y la incursión de las telecomunicaciones en el medio. Y todo ello en ausencia de un organismo autónomo del gobierno, como los existentes en todos los países europeos, que regule este proceso. En España se creó en 1996 la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, dependiente del Ministerio de Fomento, encargada de la regulación de los nuevos sectores emergentes de las telecomunicaciones. Lo que no existe, a nivel estatal, es una Autoridad Audiovisual Independiente, como las existentes en Europa, que tenga competencias de vigilancia sobre el sistema audiovisual general, incluyendo la radiotelevisión privada, sobre el sistema público de RTV, y sobre las telecomunicaciones, sobre todo por su posible incidencia en los contenidos. El intento del Senado, en 1995, de impulsar un Consejo Superior de los Medios Audiovisuales, que ejerciera de mediador entre los intereses de la industria audiovisual y los intereses socioculturales, no prosperó por falta de consenso político. Este frenazo favoreció los intereses de la iniciativa privada en el sector, que aprovechó la rápida evolución de las situaciones de hecho para autorregular el proceso en función de sus conveniencias, no siempre coincidentes con el interés general, que es por lo que debería velar la autoridad independiente. Además, el Ministerio de Fomento ha propiciado la ampliación de las actividades y competencias de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones al sector audiovisual, y también a los servicios telemáticos e interactivos.

Ante ese panorama, y para garantizar de entrada la necesaria desaparición del actual control político sobre la radiotelevisión pública, es necesaria la creación de una Autoridad Independiente de ámbito estatal, compatible con autoridades audiovisuales de las comunidades autónomas y de las corporaciones locales con medios propios, a los que deberán traspasarse gran parte de las funciones que ahora detentan los gobiernos (central, autonómicos y locales). Así, la opinión pública dispondría de un órgano independiente que podría opinar y juzgar con mayor objetividad de las sistemáticas denuncias de los partidos de oposición contra el control de la RTV por parte de los partidos que gobiernan. La Autoridad Audiovisual es necesaria no sólo para garantizar el pluralismo social y político en la información y para tutelar la misión de servicio de la radiotelevisión, sino también para garantizar la eficacia en la gestión, cada vez más compleja de los sistemas de comunicación.
Sus miembros deberían ser nombrados por los parlamentos correspondientes (y las corporaciones locales), por consenso o mayoría cualificada, e incluyendo las cautelas necesarias para asegurar la independencia real de sus miembros y la elección de personas con demostrada capacidad y competencia para el desarrollo de sus funciones.

La Autoridad Audiovisual, con independencia política y financiera, y con capacidad sancionadora, elegiría a sus miembros por un período distinto al de las legislaturas, sometidos sus componentes a un severo régimen de incompatibilidades, tanto de cargos políticos como de intereses económicos en el sector audiovisual. Su Presidencia se elegiría entre sus miembros o por el parlamento u organismo correspondiente, previa presentación de su candidatura y objetivos, en una sesión de idoneidad.

Esos mismos criterios deberían ser aplicados a los órganos de dirección y gobierno de las radiotelevisiones públicas (las direcciones generales y los consejos de administración). Las primeras, siendo elegidas por consenso o por mayoría cualificada, sea directamente por los parlamentos (u órganos equivalentes a otra escala), por los propios Consejos de Administración o por la Autoridad Audiovisual (a su vez de legitimidad parlamentaria); o bien combinando la elección parlamentaria con un informe de idoneidad de la Autoridad Audiovisual. Los segundos, aplicando los criterios ya vigentes de independencia y reconocida capacidad profesional, y atendiendo más al consenso y a la capacitación que a la cuota política. En el caso de que los consejos de administración nombraran a la dirección general (o Presidencia, o Consejero delegado, según algunas propuestas), sus miembros serian electos a su vez por la representación política pero previo informe de la Autoridad Audiovisual. Y en su seno debería contemplarse la participación profesional y social, sea directamente, con representación en los Consejos, o indirectamente a través de Consejos Asesores con competencias reales. Estos Consejos Asesores, inactivos en RTVE excepto los territoriales, los elegirían los consejos de administración a propuesta de los sectores sociales que deben integrarlo.
Puede plantearse también la propuesta de Defensor del oyente o del teleespectador, que seria nombrado por el consejo de administración, y que velaría por el derecho de acceso de los grupos sociales y por la regulación del derecho de réplica.

La democratización a través de la creación de esa Autoridad independiente y la desgubernamentalización y despartidización de los órganos de gestión y control debe tener su continuidad en las garantías a la deontología periodística que representan los Estatutos de Redacción o de la Información, que amparan la cláusula de conciencia, entendida también como el derecho del profesional a negarse a elaborar una información contraria a los principios éticos de la profesión. Los Estatutos y los órganos representativos elegidos para vigilar su cumplimiento (Comités de Redacción o Comités Profesionales) constituyen el último eslabón de una cadena de reformas que es preciso oponer al actual estado de cosas, que reproduce una cadena de mando que empieza en la dirección general (nombrada por los gobiernos), y a través de la dirección del medio, de la jefatura de informativos y del redactor/a jefe, desciende hasta el editor/a, el jefe/a de sección y, si apuramos, hasta el locutor/a o el presentador/a de los informativos. Corrompido el derecho ciudadano a la información, se corrompe además una profesión, de forma que se distorsiona el proceso de selección de noticias, se introduce la tensión en las redacciones y se subvierten absolutamente los mecanismos de promoción profesional, de manera que los cargos se deben no tanto a la validez profesional como a la afinidad política con el partido en el gobierno.
La autorregulación profesional que representan los Estatutos de Redacción debe extenderse, por cierto, a los medios privados, donde sus profesionales deberían disponer de ese mecanismo para defender la deontología informativa, en ausencia de leyes y reglamentos que garanticen no sólo una programación de calidad, sino también la objetividad, la veracidad y la imparcialidad de sus medios. Unos medios que, por ley, deben también cubrir una función pública, porque son beneficiarias de una licencia del espectro radioeléctrico, costoso y escaso, por una concesión del Estado, y por que todo medio de comunicación, público o privado, y en cualquier tipo de soporte, es, en definitiva, de interés público.

CONCLUSION

Esta es una alternativa de nuevo modelo de medios de comunicación públicos, que pretende ser una propuesta global de redefinición del audiovisual de titularidad pública, que abarca la misión y las funciones del servicio público, su financiación estable y la democratización de la autoridad audiovisual y de los órganos de dirección y de gobierno de los medios. Pero los y las profesionales de la información lo planteamos no sólo como un modelo teórico a presentar a las instancias políticas y sociales para que los medios públicos cumplan su función de conformadores de una opinión pública democrática, sino también, e indisolublemente, para garantizar un ejercicio libre de nuestra profesión, atenazada en el sector privado sobre todo por las presiones y condicionantes de los poderes económicos, y aherrojada en el ámbito público por la ingerencia de las mayorías de gobierno, y más en general, por los intentos de instrumentalización política.

Es por ello que de unos años a esta parte han empezado las rebeliones en importantes sectores profesionales de medios públicos como TV3, Canal 9, TVG o RTVE, que han influido a su vez en Canal Sur (RTVA) o en la agencia EFE, que igualmente debe democratizarse con un Estatuto particular, con los mismos mecanismos descritos y al servicio también del interés público y del conjunto de la sociedad. En Catalunya se influyó, desde la movilización profesional, en el proceso legislativo que llevó a la creación de un Consell de lAudiovisual (CAC) más independiente y con capacidad sancionadora, y que intentó abordar la reforma de la Ley de creación de la CCRTV (abortada por la oposición de los partidos de gobierno). En el País Valencià la lucha de los informadores a través del Comité de Redacción (órgano del Estatuto de Redacción) contra la manipulación informativa y la telebasura ha culminado en la formación de una plataforma profesional, sindical y cívica que se opone al intento de privatización que ha sido corolario de aquéllas. En Galicia, la reacción profesional contra la misma manipulación, agudizada en el caso de las vacas locas y llevada ahora al extremo con el caso Prestige, provocó primero la movilización por una Iniciativa Legislativa Popular para cambiar la Ley de la RTVG, sustrayendo al gobierno la potestad de nombrar al director general del ente (rechazada por la mayoría absoluta del partido gobernante), y ahora un relanzamiento de los mismos objetivos organizada de forma más estable. Y en Madrid, la Plataforma en Defensa de la RTV pública, creada en primera instancia a partir de profesionales, sindicatos y organizaciones sociales como respuesta a la situación de crisis de RTVE, busca ampliar su ámbito a todas las RTVs y a todos los territorios del Estado español. A lo que se añade la constitución de un Comité contra la manipulación informativa en TVE-Madrid, creado a raíz de las informaciones sobre la guerra de Irak, y en relación a EFE, la formulación de preguntas parlamentarias en el mismo sentido.

Se dan pues, las condiciones para una coordinación y una vertebración de la lucha por los mismos objetivos, que interesan a la profesión y a la sociedad, en la medida que somos los transmisores del derecho constitucional de esta última a una información veraz y rigurosa, independiente de las presiones de los poderes políticos y económicos. Las formas son y serán distintas, (según dónde y cómo se ha incidido más en la necesidad de la Autoridad Audiovisual, o en la reforma de las leyes de los entes o corporaciones para independizarlos de los gobiernos, o en la defensa de los Estatutos y Consejos/Comités de Redacción o Profesionales) pero todas ellas son necesarias y complementarias porque forman parte de la panoplia de propuestas que conforman un nuevo modelo de medios públicos.

Es este nuevo modelo, necesario para una verdadera democracia, el que planteamos al conjunto de la profesión periodística, a todos los trabajadores y trabajadoras de los medios de comunicación públicos, y a las instancias sindicales, sociales y políticas para que discutan sus contenidos y los tengan en cuenta para conseguir cambios sustanciales en el sistema de comunicación pública que mejoren la calidad democrática de nuestra sociedad.

FEDERACION DE SINDICATOS DE PERIODISTAS (FeSP) Junio de 2.003

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